Vaikuttava korkeakoulu 9.1.2023

Kun pelkkä läsnäolo ei riitä – kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan vaikuttavuuden arvioinnin ongelmat

Teksti | Pasi Hario

Suomi osallistuu kansainväliseen kriisinhallintaan osana valtiollista sekä Euroopan unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP). Kriisinhallinnan tarkoitus on vahvistaa kansainvälistä turvallisuutta ja osoittaa Suomen vastuullisuutta kansainvälisenä toimijana (Valtioneuvosto 2020). Kriisinhallinnan kansallisen vaikuttavuuden mittaaminen on kuitenkin osoittautunut ongelmalliseksi huolimatta useista asiaan pureutuneista mietinnöistä ja toimenpide-ehdotuksista.  Ongelmakohdiksi on nimetty erityisesti kriisinhallinnan vaikuttavuustavoitteiden ylimalkaisuus, vaikuttavuuden ongelmallinen tulkinta ja raportoinnin puutteet.

Rauhanturvaamisesta kokonaisvaltaiseen kriisinhallintaan

kuvituskuva.
Kuva: Javardh / Unsplash

Kriisinhallinnassa korostetaan kokonaisvaltaista lähestymistapaa eli sotilas- ja siviilikriisinhallinnan, rauhanrakentamisen sekä humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön koordinointia toiminnan paremman vaikuttavuuden saavuttamiseksi (UM 2009). Sotilaallisella kriisinhallinnalla on ollut merkittävä rooli osana Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa toisen maailmansodan päättymisen jälkeen. Kylmän sodan aikana Suomi pyrki kiillottamaan vastuullisen valtion rooliaan osallistumalla väkilukuun suhteutettuna mittavasti Yhdistyneiden kansakuntien (YK) rauhanturvaoperaatioihin. Neuvostoliiton romahtamisen jälkeen Suomi vähensi sotilashenkilöstön määrää maailmalla, mutta jatkoi aktiivista osallistumistaan monissa YK:n, Pohjois-Atlantin puolustusliiton (NATO), EU:n ja valtioiden muodostamien koalitioiden operaatioissa. (Salonius-Pasternak & Visuri 2006.)

Siviilikriisinhallinnan tarkoitus on vakauttaa kohdealueita muin kuin sotilaallisin keinoin. Euroopan unionin turvallisuus- ja puolustuspolitiikan yhteyteen käsitteellistyin vuonna 1999 siviilikriisinhallinnan ulottuvuus. Ensimmäiset suomalaiset lähetettiin siviilikriisinhallintatehtäviin 2000 – luvun alussa. Siviilikriisinhallinnan tehtävä on vahvistaa yhteiskunnalle kriittisten toimintojen kehittämistä kohdemaissa (Valtioneuvosto 2014). Aluksi siviilikriisinhallintaoperaatiot keskittyivät muiden kuin valtiollisten toimijoiden asevoimien (oikeuslaitos, poliisi, rajaviranomaiset) kehittämiseen kohdealueella. Myöhemmin siviilikriisinhallinta on laajentunut myös muihin yhteiskunnallisesti merkityksellisiin alueisiin kuten koulutukseen, ympäristön suojeluun ja poliittisen järjestelmän kehittämiseen. (Halonen 2012.)

Valtiojohtoisen sotilas- ja siviilikriisinhallinnan rinnalla tehdään kehitysyhteistyötä ja humanitaarista apua. Suomi tukee näitä toimintoja rahallisesti YK-järjestöjen, EU:n, kansainvälisen järjestöjen ja suomalaisten avustusjärjestöjen kautta. Humanitäärinen apu on konkreettista työtä ihmisten auttamiseksi luonnon ja ihmisen aiheuttamissa välittömissä katastrofitilanteissa. Kehitysyhteistyö rakentaa kestävämpää, hyvää arkea hauraissa ja kehitysmaissa. Suomen erityisiä läpileikkaavia tavoitteita ovat sukupuolten tasa-arvo, yhdenvertaisuus, ilmastokestävä ja vähäpäästöinen kehitys sekä luonnon monimuotoisuuden turvaaminen. (UM 2022.) Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan alla erityisesti rauhanrakentamisen, humanitäärisen avun ja kehitysyhteistyön yhteensovittaminen, eli niin kutsutun kolmoisneksusnäkökulma (Howe 2019), on Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeisiä tavoitteita (VNT 2/2019 vp).

Pelkkä osallistuminen ei mittaa vaikuttamista

Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan tavoitteiksi on linjattu erityisesti vaikuttavuuden saavuttaminen eri toimintoja koordinoimalla (Valtioneuvosto 2009; Valtioneuvosto 2014). Vaikuttavuuden mittaaminen on kuitenkin koettu haasteelliseksi ja puutteelliseksi (mm. Valtioneuvosto 2016). Sitä edistämään perustettiin kriisinhallinnan parlamentaarinen komitea, joka julkaisi mietintönsä useine toimenpide-ehdotuksineen (Valtioneuvosto 2021). Lisäksi Valtioneuvosto on selvittänyt vaikuttavuuden mittaamisen haasteita useissa toimeksiannoissa kuten ”Kokonaisvaltaisen kriisinhallintatoiminnan vaikuttavuuden arvioinnin kehittämisen työryhmässä” (KRIHAVA 2012) ja hankkeessa: ”Selvitys kriisinhallinnan vaikuttavuuden arvioimisesta ja arviointikriteereistä” (Pyykönen ja Kivinen 2020.) Yhteistä toimeksiantojen näkemyksille Suomen kansallisen kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan vaikuttavuuden ja sen mittaamisen ongelmista ovat eritoten kriisinhallinnan tavoitteenasetannan ylimalkaisuus, Suomen ongelmallinen tulkinta vaikuttavuudesta ja vaikuttavuuden raportoinnin puutteet.

Ongelmavyyhti alkaa poliittisesta tavoitteenasetannan ylimalkaisuudesta. Hallitusohjelmat linjaavat poliittiset tavoitteet, jotka puetaan ministeriöissä politiikkaohjelmiksi. Näistä ohjelmista tulisi kyetä johtamaan kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan konkreettiset tavoitteet ja mittarit, joiden toteutumisen kautta toiminnan vaikuttavuutta mitataan – ihanteellisesti yli vaalikausien. Kokonaisvaltaisuutta nakertaa, ettei millään taholla (tai ministeriöllä) ole omistajuutta vaikuttavuuden arvioinnista. Jaettu vastuu ei edesauta kokonaisvaltaisuuden arvioinnin edellyttämän systeemisen näkökulman soveltamista. (KRIHAVA 2021.)

Kokonaisvaltainen kriisinhallinta on yhteiskunnallista vaikuttamista ja yhteiskunnan rakentamista. Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden arviointiin sovelletaan yleisesti erimerkiksi IOOI-mallia (Input, Output, Outcome, Impact). Kuviossa yksi on kuvattu IOOI-malli, jossa panos (input) tarkoittaa toimenpiteisiin osoitettuja resursseja (”Suomi tukee Kirkon ulkomaanavun [KUA] kaivohanketta Afganistanissa miljoonalla eurolla”), tuotos (output) resursseilla tehtyjä toimia (”KUA rakentaa alueelle viisi kaivoa”), vaikutus (outcome) välittömien toimien vaikutusta (”yli 8000 ihmistä liitetään vesihuollon piiriin”) ja vaikuttavuus (impact) pitkällä aikavälillä saavutettuja tavoitteita (”juoma- ja maatalousvesi parantavat ihmisen elämän laatua ja luottamusta valtioon”). (Mishra 2018.)

kuvion sisältö avattu tekstissä.
Kuvio 1: IOOI – malli mukaillen Mishra 2018.

Suomi on tulkinnut kriisinhallinnan vaikuttavuutta ongelmallisesti, joka eroaa esimerkiksi IOOT-mallista. Usein vaikuttavuus on rinnastettu kriisinhallintaan osoitettuihin panostuksiin. Virhepäätelmän mukaan siis määrärahan tai henkilöstön lisääminen on ollut vaikuttavuutta. Tällainen ”panos = vaikuttavuus” – malli voi juontua siitä, ettei perustamisvaiheessa poliittisella johdolla ole ollut selkeää kuvaa, mitä kohdealueella halutaan saada lyhyellä (vaikutus) tai pitkällä aikavälillä (vaikuttavuus) aikaan. Tähän taas saattaa olla yhtenä syynä operaatioiden kansainvälinen yhteistyö. Jos operaation omistajalla (YK, NATO, EU) tai sen johtomailla ei ole selkeää strategiaa tai tavoitteenasetantaa, on Suomen vaikea määrittää omia erillisiä vaikuttavuustavoitteitaan. (KRIHAVA 2012; Pyykönen & Kivinen 2020.)

Vaikuttavuuden tavoitteluun liittyy tulosohjaus. Panosten halutaan tuottavan maksimaalista vaikuttavuutta. Vaikuttavuus on siis pitkän aikavälin tulosta resursseista, jotka on valjastettu tuotoksiksi ja jotka ovat aikaansaaneet tietyn todennetun vaikutuksen (kuvion yksi IOOI-mallin mukaisesti). Ellei hallitusohjelmista johdetut politiikkaohjelmat ota kantaa panoksilla tavoiteltaviin konkreettisiin tuotoksiin ja vaikutuksiin tai määrittele niille mittareita, on vaikuttavuuden mittaaminen tuuliajolla. Ulkoministeriön mukaan: ”Suomi painottaa kriisinhallinnassa kokonaisvaltaisuutta. Se tarkoittaa muun muassa vaikuttavuuden lisäämistä kehittämällä sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan sekä kehitysyhteistyön ja humanitaarisen avun keskinäistä koordinaatiota ja täydentävyyttä” (UM 2022b). Perusolettama kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan vaikuttavuudesta on jo siis itsessään ongelmallinen.  Siitä johdettuna pelkkä eri toimintojen koordinointi tuottaisi vaikuttavuutta.

Vaikuttavuutta on ongelmallista raportoida ilman selkeitä vaikuttavuustavoitteita. Esimerkiksi Valtion tarkastusvirasto on moittinut eduskunnalle puolivuosittain annettavia kriisinhallintakatsauksia siitä, ettei niiden antaman tiedon pohjalta voi arvioida tehtyjen toimien vaikuttavuutta (VTV 2013). Ongelma juontaa juurensa jo kriisinhallintaoperaatioiden perustamispäätöksiin, joissa ei mainita konkreettisia vaikuttavuuteen johtavia tavoitteita (kuvion yksi IOOI-mallissa tavoitellut tuotokset ja vaikutukset) tai vaikuttavuuden mittaamisen tapoja (esim. UM 2012; UM 2014; UM 2017).

Vaikka Ulkoministeriö on laatinut joitakin vaikuttavuusarviointeja päättyneistä sotilaskriisinhallintaoperaatioista, ei niiden vaikuttavuutta voida arvioida perustuen esimerkiksi edellä mainittuun IOOI-malliin, sillä varsinaisia vaikuttavuustavoitteita ei ole alun perinkään ollut olemassa (esim. UM 2018; UM 2020). Sen sijaan varojen osoittamisen ja henkilöstön lähettämisen vaikkapa terrorismin kitkemiseen tai turvallisuussektorin uudistamiseen tähtäävään operaatioon katsotaan myös automaattisesti tuottavan julkilausutun tavoitteen ja siten olevan myös vaikuttavaa.

Arviointimallin kehittämistä systeemisestä näkökulmasta

Suomen tavoittelee kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan vaikuttavuutta paremmalla sotilas- ja siviilikriisinhallinnan, rauhanrakentamisen sekä humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön koordinoinnilla (UM 2009). Useat työryhmät ja hankkeet ovat ottaneet kantaa vaikuttavuuden mittaamisen ja vahvistamisen ongelmiin (KRIHAVA 2012; VTV 2013; Pyykönen & Kivinen 2020). Suomen kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan vaikuttavuuden mittaamista haittaavat eritoten kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan tavoitteenasetannan ylimalkaisuus, Suomen ongelmallinen tulkinta vaikuttavuudesta ja vaikuttavuuden raportoinnin puutteet.

Vuonna 2022 alkaneessa Valtioneuvoston kanslian rahoittamassa ”Suomen Afganistanin-operaatioiden vaikuttavuus ja systeemisen arviointimallin kehittäminen”-hankkeessa tutkitaan, nimensä mukaisesti, Suomen Afganistan-operaatioiden vaikuttavuutta vuosina 2002–2021 ja kehitetään löydösten perusteella systeemistä arviointimallia kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan vaikuttavuuden arvioinnille (VNTEAS 2022). Hankkeessa on tarkoitus hyödyntää jo edellä mainittuja kansallisia tutkimuksia (KRIHAVA 2012; VTV 2013; Pyykönen & Kivinen 2020) ja olemassa olevia kansainvälisiä vaikuttavuuden arvioinnin malleja.  Hankkeen lisäarvo perustuu systeemiteoriaan perustuvan mallin luomiselle sovellettavaksi kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kansallisen vaikuttavuuden mittaamiseen. Tuloksia hankkeelta odotetaan kevääseen 2023 mennessä. (VNTEAS 2022; Valtioneuvosto 2021b.)

Lähteet:

URN http://urn.fi/URN:NBN:fi-fe202301091869
henkilökuva.
Pasi Hario
pasi.hario(at)laurea.fi
TKI-projektipäällikkö, tulevaisuudentutkimuksen ja ennakoinnin opettaja

kokonaisvaltainen kriisinhallinta systeemiteoria vaikuttavuuden arvioiminen

Lisää samanlaisia uutisia

Jaa sivu