Koronakriisi on tuonut käytännönläheisesti esiin poliittisen ohjauksen ja tietopohjaisen päätöksenteon välisen jännitteen. Kiireen ja paineen alla tapahtuvassa lainvalmistelussa on haastavaa huolehtia tiedon kattavuudesta, aukottomuudesta ja läpinäkyvyydestä sekä näiden varmistamiseksi tarvittavan osaamisen riittävyydestä ja saatavuudesta. Päätöksentekijän vastuulle jää sen arviointi, milloin tietoa on riittävästi sääntelyn laadun ja perustuslainmukaisuuden varmistamiseksi. Tämän kokonaisuuden hallinta on eräs ydinkysymys puhuttaessa tiedon huoltovarmuudesta kansallisen turvallisuuden kontekstissa.
Poliittinen ohjaus kuuluu demokratiaan
Edustuksellisessa demokratiassa poliittinen ohjaus kuuluu lainvalmisteluun keskeisenä osana. Poliittisella ohjauksella on suora vaikutus siihen, miten hyvän säädösvalmistelun kriteerit toteutuvat: minkälaista tietoa kerätään, ketä kuullaan valmistelun aikana, miten sääntelyn vaikutuksia arvioidaan ja ennen kaikkea, miten avoimesti vaikutuksista ja niihin liittyvistä epävarmuuksista kerrotaan.
Kansalaisten luottamus poliittiseen päätöksentekoon ja lainvalmisteluun on kriisiaikoina erityisen keskeistä sääntelyn onnistumisen kannalta. Hyvä poliittinen ohjaus voi osaltaan lisätä luottamusta. Huonosti toteutettuna poliittinen ohjaus kuitenkin uhkaa heikentää tiedon huoltovarmuuden toteutumista ja kansalaisten luottamusta sääntelyyn.
Poliittinen ohjaus on osa säädösjohtamista, jossa poliittisen ja virkajohdon välinen yhteistyö on keskeisessä roolissa. Lähtökohtaisesti hallitusohjelman kirjauksiin pohjautuva valtioneuvoston lainsäädäntösuunnitelma viitoittaa ministerin johtamistyötä ministeriössä ja siten yhteistyötä virkajohdon, erityisesti kansliapäällikön kanssa.
Maailma valmiiksi hallituskaudessa?
Esittelevä ministeri on valtioneuvostossa vastuussa lakiesityksensä sisällöistä. Tämä koskee sekä esityksen substanssipainotuksia että sitä, miten esitys noudattaa hallitusohjelmaa. Liikkumavara esityksen muotoilussa määräytyy paljon siitä, miten tarkkaan hallitusohjelmassa on määritelty paitsi lainsäädännön ja ylipäänsä hallituksen säädöspolitiikan tavoitteet sekä mahdollisesti näihin pääsemiseksi esitetyt keinot. Pahimmassa tapauksessa hallitusohjelman kirjaukset tekevät tyhjäksi sekä sääntelyn vaihtoehdoista päättämisen että objektiivisen vaikutusarvioinnin.
Poliittisen kentän arvojen polarisoituminen lienee vaikuttanut siihen, että paine saada mittavatkin lakihankkeet yhden hallituskauden aikana sekä kokonaan valmisteltua että eduskunnassa hyväksytyiksi on kasvanut. Esimerkkejä seuraavan hallituksen tekemistä äkkikäännöksistä lainvalmisteluhankkeita valittaessa tai niitä uudelleen muotoiltaessa löytyy. Konkreettisimpia viimeaikaisista lienee nykyisen hallituksen eteenpäin viemän sote-uudistuksen toteuttaminen ilman laajaa valinnanvapautta, joka taas edellisellä hallituksella oli uudistuksen keskeinen elementti.
Kuluvalla hallituskaudella on otettu uudelleen käyttöön myös komiteapohjaisen lainvalmistelun mallia. Perinteisesti komiteatyö on voinut ulottua useammankin hallituskauden ajalle ja komitean mietintöä on hyödynnetty lainvalmistelun esityönä. Myös 2010-luvulla, kun varsinaisesta ’komitealaitoksesta’ oli jo luovuttu, on erilaisten työryhmien valmistelua hyödynnetty ylihallituskautisessa lainvalmistelutyössä. Yksi esimerkki tästä oli tiedonhankintalakityöryhmä, joka istui 2013-2015 ja jonka työn pohjalta valmisteltiin hallituskaudella 2015-2019 tiedustelulainsäädännön kokonaisuus.
Tiedustelulait, sote-uudistus ja koronasääntely tutkimuksen kohteena
Akatemiahankkeessa Tiedon huoltovarmuus kompleksisessa ympäristössä (IRWIN) tutkitaan tiedon huoltovarmuutta kansallisen varautumisen näkökulmasta osana sääntelyn ja hallinnan kehittämistä kolmen säädöskokonaisuuden kontekstissa. Näitä ovat tiedustelulainsäädäntö, sote-maakunta-uudistus 2015-2019 sekä korona-ajan sääntely sen kaikilla osa-alueilla.
Poliittisen ohjauksen tarkastelun kannalta hankkeen kohteena olevat säädösvalmistelun kokonaisuudet poikkeavat toisistaan ja auttavat siten muodostamaan kokonaiskuvaa. Tiedustelulakien osalta lähtökohtana on säädösvalmistelun esiselvitysvaiheena ollut edellä jo mainittu työryhmätyö. Kansallisen varautumisen kannalta tiedustelulakien merkitys on kiistaton ja niiden yhteydessä myös ensimmäisen kerran määriteltiin lain perusteluiden tasolla kansallisen turvallisuuden käsitteen sisältöä.
Tiedustelulakien säätämisessä keskeinen painoarvo oli kansallisen turvallisuuden tärkeän intressin suojaamisella. Samalla kuitenkin kyse oli merkittävästä linjanvedosta yksityisen ja kansallisen intressin yhteensovittamisessa luottamuksellisen viestin suojan näkökulmasta. Säädösvalmistelussa hyödynnettiin lisäksi merkittävässä määrin eri teknologioiden käyttämiseen liittyvää asiantuntijatietoa. Säädöskokonaisuus saatiin vaadittuine perustuslain muutoksineen hyväksyttyä kiireellisenä vielä samoilla valtiopäivillä eli keväällä 2019. Voidaan pitää todennäköisenä, että kansallisen turvallisuuden merkityksen korostuminen on ollut keskeisessä roolissa siihen, että säädöshanke saatiin hyväksyttyä laajan poliittisen konsensuksen turvin.
Sote-uudistuksen valmistelussa 2015-2019 merkittävää oli se, että mittava uudistus pyrittiin tekemään kokonaan yhdellä hallituskaudella vahvassa poliittisessa ohjauksessa. Kuten koronapandemia on osoittanut, sosiaali- ja terveystoimi on keskeisessä roolissa kansallisen varautumisen järjestelyissä, resurssien turvaamisessa ja terveydenhuollon kantokyvyn varmistamisessa. Osana sote- ja maakuntauudistusta käynnistettiin myös merkittävä yhteisen alueellisen varautumisen kehittämishanke, jonka vaikutukset heijastunevat edelleen alueellisen varautumisen kehittämistyöhön.
Kokonaisuudessaan sote-uudistuksen yhdistäminen laajaan maakuntauudistukseen ja erityisesti säädöshankkeen tavoitteiden ja toteutuskeinojen (kuten laaja valinnanvapausmalli) lyöminen lukkoon poliittisesti jo valmistelun alkuvaiheessa näyttää osaltaan vaikuttaneen siihen, että uudistus ei toteutunut. Tietyllä tapaa toki voidaan ajatella, että 2015-2019 sote-uudistus on toiminut kuluvalla hallituskaudella hyväksytyn uudistuksen ’esityönä’. Miedommin tietenkin voidaan ilmaista, että virheistä on opittu ja uudistuksen poliittiset tavoitteet asetettu vähemmän kunnianhimoiselle tasolle.
Kolmantena IRWIN-hankkeen tarkastelun kohteena on korona-ajan sääntely, joka muodostaa mielenkiintoisen oman kokonaisuutensa tiedon huoltovarmuuden ja sen osana poliittisen ohjauksen näkökulmasta. Korona-ajan säädösvalmistelussa on merkittävässä määrin tingitty normaaleista säädösvalmistelun käytännöistä. Erityisesti lausuntoaikojen lyhentyminen ja niukat asiantuntijakuulemiset ovat olleet leimallisia. Tämä on tietenkin ymmärrettävää siltä osin kuin kyse on ollut poikkeusolojen aikaisesta, nopeita vaikutuksia hakevasta ja terveysturvallisuuden näkökulmasta välttämättömästä sääntelystä.
Osin nämä poikkeukselliset käytännöt näyttävät kuitenkin jatkuneen vähemmän kiireellisen ja suoranaisiin terveysturvallisuuden tarpeisiin liittymättömän säädösvalmistelun osalta. Korona-ajan säädösvalmistelulle luonteenomaista näyttää olleen normaalia vahvempi valtioneuvostotason yksituumaisuus säädösvalmistelun poliittisessa ohjauksessa. Lisätutkimusta kuitenkin kaipaa kysymys siitä, missä määrin poliittisen ohjauksen ja säädösvalmistelun päätöksenteon mandaattia on tosiasiallisesti sysätty asiantuntijaviranomaisille eduskunnalta ja valtioneuvostolta. Tiedon valinnat ja siten tiedon huoltovarmuuden keskeiset haasteet poliittisen ohjauksen ja jatkuvasti muuttuvan tilannetiedon puristuksessa muodostavat kiinnostavan oman tutkimuskysymyksensä.
Tämä artikkeli on osa Akatemia-hankkeen ’Tiedon huoltovarmuus kompleksisessa ympäristössä’ (IRWIN) oikeustieteellistä osakokonaisuutta. Laurea on IRWIN-hankkeen yksi toteuttaja konsortiossa, jonka muita jäseniä ovat Vaasan yliopisto (hankkeen koordinaattori), Itä-Suomen yliopisto sekä Maanpuolustuskorkeakoulu. Lisätietoja hankkeesta: www.irwinproject.fi
