Tässä artikkelissa tarkastellaan, minkälaisen kokonaisuuden huoltovarmuudellisen varautumisen ja toisaalta kansallisen varautumisen säädökset ja ohjaavat asiakirjat muodostavat tiedon huoltovarmuuden näkökulmasta. Erityistä huomiota kiinnitetään siihen, mitä edellytyksiä varautumisen säädöspohja ja ohjausmekanismit luovat ja ovat luoneet huoltovarmuuden näkökulmat huomioon ottavalle päätöksenteolle. Syksyllä 2020 käynnistyneessä Akatemia-hankkeessa ”Tiedon huoltovarmuus kompleksisessa ympäristössä” (IRWIN), jossa Laurea on yhtenä toteuttajana, syvennetään tiedon huoltovarmuuden käsitettä immateriaalisen huoltovarmuuden osatekijänä.

Huoltovarmuus kansallisen varautumisen osana

Suomalaisen huoltovarmuusjärjestelmän juuret ovat sodanjälkeisessä jälleenrakentamisen ajassa. Sodan kokemuksista toivuttaessa vahvistui näkemys koko yhteiskunnan roolista tuleviin kriiseihin varautumisessa ja kriiseistä toipumisessa. Huoltovarmuusajattelu kehittyi osana kokonaismaanpuolustuksen konseptia ja väestönsuojelun rakenteiden vahvistumista. Huoltovarmuuden lähtökohdat olivat materiaalisessa varautumisessa, mutta jo varhain myös tietojärjestelmien ja erityisesti sähköisten tieto- ja viestintäjärjestelmien rooli nousi keskeiseksi.

Huoltovarmuudellisen varautumisen järjestelmä on kehittynyt olennaiseksi osaksi kansallisen varautumisen kokonaisuutta. Peruslähtökohtana on väestön toimeentulon ja elinmahdollisuuksien turvaaminen kaikissa olosuhteissa, niin normaaliolojen vakavissa häiriötilanteissa kuin poikkeusoloissakin. Kyse on siis taloudellisesta varautumisesta, joten huoltovarmuuden keskiössä ovat välttämättömien raaka-aineiden ja tuotteiden varastointi ja saatavuuden turvaaminen, teollisuuden, kaupan ja median toimintakyvyn varmistaminen, logistiikan ja kuljetusketjujen ylläpito sekä kaiken taloudellisen toiminnan edellyttämän tiedonsiirron ja digitaalisten järjestelmien turvaaminen.

Huoltovarmuuden turvaamisen kannalta keskeistä on talous- ja elinkeinopolitiikka, jolla pyritään turvaamaan kansantalouden kilpailukyky (Aaltola ym. 2016, 30). Tämä politiikkakokonaisuus tuo huoltovarmuuden osapuoliksi laajasti koko hallinnon ja erityisesti elinkeinoelämän ohjaamisen kannalta keskeiset ministeriöt, toki sotilaallisen varautumisen erityistä roolia unohtamatta. Huoltovarmuus ja taloudellinen varautuminen huomioidaan osana Yhteiskunnan turvallisuusstrategiaa ja siinä tunnistettuja ministeriöiden kansallisen varautumisen strategisia tehtäviä (YTS 2017, 57-80). Yhteiskunnan turvallisuusstrategian vaikutus ministeriöiden ja siten hallinnonalojen huoltovarmuudellisen varautumisen ohjaamiseen näyttäisi kuitenkin vaihtelevan hallinnonaloittain (Uusikylä ym. 2021). Tämä havainto on linjassa sen kanssa, mitä voidaan todeta strategian käytännön vaikutuksista esimerkiksi ministeriöiden lainsäädännön ohjaukseen (Lonka 2016, 193). Huoltovarmuustoiminnan vaikuttavuuden kannalta keskeistä on sen perustuminen yksityisen ja julkisen sektorin kumppanuuteen verkostomaisena yhteistyönä, joka tapahtuu yritysten toimialakohtaisten poolien kautta. Tämä poolitoiminta perustuu pääasiassa vapaaehtoisuuteen.

Huoltovarmuuden säädösympäristö ja tiedon huoltovarmuuden näkökulma

Käynnissä olevassa Akatemia-hankkeessa ”Tiedon huoltovarmuus kompleksisessa ympäristössä” (IRWIN), jonka yksi toteuttaja Laurea on, syvennetään tiedon huoltovarmuuden käsitettä immateriaalisen huoltovarmuuden osatekijänä. Se kohdistaa huomion informaation ja tiedon merkitykseen huoltovarmuudellisten varautumistoimien suunnittelussa, jalkauttamisessa ja eri toimijoiden sitouttamisessa. Käsite hakee edelleen muotoaan. Huoltovarmuusjärjestelmän kehittämiskohteiksi on korona-ajan kokemuksia läpikäytäessä listattu muun muassa päätöksentekokyvyn ja -mekanismien kehittäminen, eri hallinnonalojen ja sektoreiden yhteistoiminnan lisääminen, tilannekuvan tuottamisen nopeuttaminen sekä viranomaisviestinnän ja eri toimijoiden roolien selkeyttäminen (Huoltovarmuusneuvosto 2020). Näitä kaikkia voidaan pitää keskeisinä immateriaalisen huoltovarmuuden ja sen osana tiedon huoltovarmuuden elementteinä.

Tässä artikkelissa tarkastellaan tiedon huoltovarmuutta siltä kannalta, mitä edellytyksiä kansallisen ja huoltovarmuudellisen varautumisen säädöspohja ja ohjausmekanismit luovat ja ovat luoneet huoltovarmuuden näkökulmat huomioon ottavalle päätöksenteolle.

Kuviossa 1 on esitetty huoltovarmuuden sääntelyn kehitys nykyisin voimassa olevan lain huoltovarmuuden turvaamisesta (Huoltovarmuuslaki 1390/1992) ja valtioneuvoston päätösten huoltovarmuuden tavoitteista (Huoltovarmuuspäätös) keskeisten kehitysaskelten mukaisesti. Säädösten evoluutiota voidaan tarkastella suhteessa kansallisen varautumisen keskeisiin ohjausasiakirjoihin, joita ovat puolustusneuvoston muistiot varautumisesta yhteiskunnan häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin (Puolustusneuvosto 1992, 1999) sekä Yhteiskunnan turvallisuusstrategiat (YTS 2010, 2017) ja niitä edeltäneet Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiat (YETTS 2003, 2006). Näitä varautumisen ohjausasiakirjoja taustoittavat ja kehystävät 2000-luvun ulko- ja turvallisuuspoliittiset selonteot (2004, 2008, 2012, 2016, 2020) sekä kansalliset kyberturvallisuusstrategiat (2013, 2018).

Tiedon huoltovarmuuden toteutuminen varautumisen ohjaamisen kokonaisuudessa

Tarkastelun ytimessä on se, missä määrin huoltovarmuudellisen varautumisen ja toisaalta kansallisen varautumisen säädökset ja ohjaavat asiakirjat sekä niissä esiintyvät linjanvedot lopulta ovat toisistaan riippuvaisia tai toisiinsa ohjaus/syy-seuraus-suhteissa.

Huoltovarmuudellisen varautumisen ja sen peruslähtökohtien tuntemus on yleisesti ottaen heikko. Tämä tuli hyvin esiin keväällä 2020, kun koronapandemian käynnistyessä heräsi laaja julkinen keskustelu Huoltovarmuuskeskuksen roolista suojainhankinnoissa. Toisaalta turvallisuusstrategiatyö, jonka pohjalta kansallisen varautumisen ohjausasiakirjaksi on viime vuosina vakiintuneesti laadittu valtioneuvoston periaatepäätös yhteiskunnan turvallisuusstrategiasta, on edelleen heikosti tunnettu ministeriöissä muiden kuin kulloinkin valmiusasioita hoitavien virkamiesten taholla (Lonka 2016, Lonka ym. 2020).

Yhteiskunnan turvallisuusstrategian ja huoltovarmuuden ohjauksen tosiasiallinen yhteys ei näyttäydy vahvana. On kuvaavaa, että vaikka jo vuodesta 2003 alkaen valtioneuvoston huoltovarmuuspäätös sanoittaa huoltovarmuudellisen varautumisen järjestelmän yhteyttä turvallisuusstrategiatyöhön, vielä vuoden 2018 valtioneuvoston päätöstä laadittaessa päätöksen luonnoksesta ei kuitenkaan ollut kysytty lausuntoa Turvallisuuskomitealta (Turvallisuuskomitean sihteeristö 2018).

Erityisen kiinnostava rajapinta kansallisen ja huoltovarmuudellisen varautumisen välillä syntyy kyberturvallisuuden kokonaisuudessa. Digitaalisen turvallisuuden rooli on vahvistunut huoltovarmuustoiminnassa jo 2000-luvun alkuvuosista asti, jolloin Huoltovarmuuskeskuksen ja Viestintäviraston yhteistyö CERT-toiminnassa alkoi muotoutua (Uusikylä ym. 2021). Kesti kuitenkin vuoteen 2011 ennen kuin käynnistettiin ensimmäisen kansallinen kyberturvallisuusstrategian valmistelu. Sattumalta, strategian julkaisuvuonna 2013 tuli julkisuuteen tieto jo pidempään jatkuneesta verkkovakoilusta, joka oli kohdistunut ulkoministeriöön. Voidaan siis havaita, että huoltovarmuudellinen näkökulma ei ole tehokkaasti vaikuttanut, tai on vaikuttanut vähintäänkin viiveellä, kansallisen varautumisen kannalta keskeisen kyberturvallisuuden systemaattisen kehitystyön käynnistymiseen poikkihallinnollisena toimintana.

Kyberturvallisuuden edistäminen alan keskitettyä johtamista ja toisaalta lainsäädännön kokonaisuutta kehittämällä on ollut esillä ensimmäisen kyberstrategian julkaisemisesta lähtien (Lonka & Limnéll 2015, 212). Vuonna 2019 voimaan tulleet tiedustelulait ovat osa tätä kehittämistyötä. Vuonna 2020 on saatu valmiiksi vuoden 2018 kyberturvallisuusstrategian toimeenpano-ohjelma. Tästä ohjelmasta odotetaan selkeämpiä ja paremmin seurattavia toimenpiteitä kansallisen kyberturvallisuuden parantamiseksi kuin edeltäjältään.

Tiedon huoltovarmuus määrittyy tässä tarkastelussa läpileikkaavana tiedon kulun ja ohjauksen prosessina, joka varmistaa kansallisen varautumisen kokonaisuuden eheyttä. Annetut esimerkit, valtioneuvoston turvallisuusstrategiatyön synergian puute huoltovarmuuden ohjaamisen kanssa yleisesti ja huoltovarmuusnäkökulman heikko suodattuminen kansallisen kyberturvallisuusstrategiatyön edistämiseksi erityisesti antavat aihetta jatkotutkimukseen.

Lähteet:

• Aaltola, M., Fjäder, C., Innola, E., Käpylä, J., & Mikkola, H. 2016. Huoltovarmuus muutoksessa. FIIA Report 49. Ulkopoliittinen instituutti. https://www.fiia.fi/wp-content/uploads/2017/04/fiiareport49_huoltovarmuus_muutoksessa.pdf
• Huoltovarmuusneuvosto 2020. Huoltovarmuusneuvoston tarkastelu koronakriisin vaikutuksista. Huoltovarmuusorganisaatio. https://www.huoltovarmuuskeskus.fi/files/64e37c6d808d5e981328218248cd2ae1a42384fb/tarkastelu-koronakriisin-vaikutuksista.pdf
• IRWIN-Akatemiahanke 2020-2023: Tiedon huoltovarmuus kompleksisessa ympäristössä. www.irwinproject.fi
• Lonka, H. 2016. Valtioneuvoston turvallisuusstrategiatyö lainsäädännön muokkaajana. Dissertations in Social Sciences and Business Studies No 129. University of Eastern Finland. 213 s.
• Lonka, H. ja  Limnéll, J. 2015: Strategiasta käytäntöön: Suomi kyberlainsäädäntöä kehittämässä. Oikeus 2/2015, s.202-213.
• Lonka H., Laitinen K., Huhtinen A., Wähä S., Paasonen, J. ja Keinänen, A. 2020. Kansallisen turvallisuuden vaikutusten arviointi. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja 2020:28.
• Turvallisuuskomitean sihteeristö 2018. Turvallisuuskomitean sihteeristön lausunto esityksestä valtioneuvoston päätökseksi huoltovarmuuden tavoitteista 22.8.2018 VN/3405/2018-PLM-6.
• Uusikylä, P., Lonka, H., Pelttari, H., Jalonen, H., Laitinen, K., Sederholm, T., Huhtinen, A-M., Anttonen, M., Niskanen, V-P., Vartiainen, P., Tikanmäki, I. 2021. Viljasta verkostoihin – Huoltovarmuuskeskuksen arviointi. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisusarja 2021:32.
• Valtioneuvosto 2017. Yhteiskunnan turvallisuusstrategia, Valtioneuvoston periaatepäätös 2.11.2017.