Kansallinen varautuminen ymmärretään tässä artikkelissa yhteiskunnallisen resilienssin edistämisenä. Verkostomainen toimintamalli, jossa dynaaminen, ylhäältä tapahtuva ohjaus ja toisaalta alhaalta ylös tapahtuva itseorganisoituminen kietoutuvat toisiinsa, kuvaa hyvin yhtä suomalaisen kansallisen varautumisen ydintä, huoltovarmuustoimintaa. Yhä monimutkaistuvassa maailmassa myös sääntelyn ja hallinnan tulee muotoutua uudella tavalla. Viisaan sääntelyn vuorovaikutteinen ja eri sidosryhmien tarpeita aktiivisesti huomioiva sääntelystrategia voi olla keino lisätä kansallisen varautumisen resilienssiä.

Kansallinen varautuminen kompleksisessa ympäristössä

Kansakunnan olemassaolon turvaaminen on valtion ja sen eräänä ydintoimintana kansallisen varautumisen keskeinen tavoite. Kompleksisessa toimintaympäristössä kansallinen varautuminen ei kuitenkaan ole enää yksittäisten toimijoiden tai viranomaisten vastuulla vaan se on toiminto, jonka tulokset yhä enemmän syntyvät monimutkaisten vuorovaikutusketjujen ja verkostotoiminnan kautta. Eräs tällainen verkostotoiminnan muoto on suomalainen huoltovarmuustoiminta (Uusikylä ym. 2021, Klemm 2019).

Kun tarkastelemme kansallisen varautumisen kokonaisuutta kompleksisena systeeminä, keskeiseksi nousee havainto, että systeemiä ei kokonaisuutena voida ymmärtää sen erillisten osien summana. Kokonaisuus hahmottuu dynaamisen, ylhäältä alas tapahtuvan ohjauksen ja toisaalta alhaalta ylös tapahtuvan organisoitumisen yhdistelmänä, jota ohjaa arvojen kehikko ja rakenteellinen pääoma, kuten hallintaan liittyvä organisatorinen pääoma ja teknologinen osaaminen. Tätä kompleksisuuden viitekehystä hyödynnetään Akatemia-hankkeessa ’Tiedon huoltovarmuus kompleksisessa ympäristössä’ (IRWIN) hankkeen monitieteisen tutkimuksen suuntaajana. Laurea on hankkeen yksi toteuttaja.

Viisas sääntely resilienssin osatekijänä

Sääntely on keskeinen väline ohjata yhteiskunnan kehitystä ja toimintoja (Baldwin et al. 2012). Kompleksisessa tietämysyhteiskunnassa perinteinen komenna-käske-sääntely ei kuitenkaan ole enää toimiva väline, vaan sääntelyä ja sääntelymekanismeja on kehitettävä jatkuvassa vuorovaikutuksessa yhteiskunnan eri osapuolten kanssa. Tämä vuorovaikutteisuus, yhteiskunnan tarpeiden kokonaisvaltainen huomioiminen ja sidosryhmien aktiivinen kuunteleminen ovat viisaan sääntelyn teorian kulmakiviä (Smart Regulation Theory; Gunningham et al. 1998). Viisaan sääntelyn ideaalimallissa sääntelytaakka kustannuksineen ja toteutusvastuineen jakautuu tasapuolisesti yksityisen ja julkisen sektorin toimijoiden kesken (Baldwin et al. 2012).

Kun toimintaympäristö on kompleksinen, täytyy myös kokonaisuutta ohjaavan sääntelyn muotoutua uudella tavalla. Suomessa kansallisen varautumisen kokonaisuutta on 2000-luvun alkuvuosista lähtien ryhdytty koordinoimaan valtioneuvoston turvallisuusstrategiatyöllä. Tällä työllä on ollut jossain määrin vaikutusta lainsäädännön muotoutumiseen. Lopulta kuitenkin varsin itsenäiset ministeriöt tekevät hyvin ’omansa näköistä’ lainsäädäntöä, joten myös varautumisen huomioiminen eri hallinnonalojen lainsäädännössä vaihtelee (Lonka 2016). Ilmiön taustalla hahmottuu episteemisen hallinnan kuva, jossa havaittu ja jaettu ymmärrys toimintaympäristön todellisuudesta, tämän todellisuuden tunnetuista lainalaisuuksista ja toisaalta eri toimijoiden rooleista ja tehtävistä kokonaisuudessa jatkuvasti määrittyvät ja uudelleenmäärittyvät lainvalmisteluun osallistuvien toimijoiden verkostossa (vrt. Alasuutari ja Qadir 2014). Episteemisen hallinnan teoria tarjoaa näkökulman, joka laajentaa perinteistä hallinnan teoriaa paremmin ottamaan huomioon toimijoiden käsityksen toimintaympäristöstä ja sen muutoksista.

Resilienssi on käsitteenä moniulotteinen ja turvallisuushallinnan alan tarkasteluissa se tyypillisesti kuvastaa yhteiskunnan kykyä säilyttää toimintakykynsä ja kehittyä huolimatta kriiseille tai häiriötekijöille altistumisesta. Valtion, yhteiskunnan ja yksilöiden resilienssin edistäminen voidaan tästä määrittelystä johtaen nähdä keskeisenä osana varautumista (Hyvönen ym. 2019). Informaatioresilienssin käsite kiinnittää huomion hallinnan keskinäisriippuvuuden ulottuvuuksiin informaation leviämisen ja tulkintojen kannalta toimijoiden välisissä verkostoissa (Rantamäki ja Jalonen 2021). Tämä on erityisen hyödyllinen näkökulma tutkittaessa kansallisen varautumisen säädösprosessia tietoperustaisena toimintana (Lonka ym. 2020b).

Kansallisen varautumisen jatkuva prosessi

Resilienssi on alati muotoutuva ja tieteenalasta riippuvainen käsite. Tässä artikkelissa resilienssi ymmärretään yhteiskunnan kykynä säilyttää toimintakykynsä ja kehittyä huolimatta kriiseille tai häiriötekijöille altistumisesta. Viisas sääntely edustaa sääntelystrategiaa, jossa sääntely kehittyy jatkuvassa verkostomaisessa vuorovaikutuksessa yhteiskunnan kokonaistarpeet huomioiden. Tämä vuorovaikutteisuus ja joustavuus edistävät yhteiskunnallista resilienssiä ja siten jatkuvasti emergoituvien kansallisen varautumisen tarpeiden huomioon ottamista hallinnan ja sääntelyn kokonaisuudessa.

Kuviossa 1 havainnollistetaan kansallista varautumista jatkuvana prosessina, jossa viisas sääntely ja hallinta toimivat työvälineinä yhteiskunnallisen resilienssin edistämiseksi. Kansallisen varautumisen toiminnalla saavutetaan valmius, jossa kulloisessakin tilanteessa yhteiskunnan toimintaa on säännelty ja hallittu parhaalla mahdollisella tavalla. On ilmeistä, että myös optimaalinen tavoitetila jatkuvasti muuttuu esimerkiksi tiedon lisääntymisen ja toimintaympäristön paremman ymmärtämisen ja tulkinnan mukana. Kriisitilanne muuttaa optimaalisen valmiuden tilan perusparametreja ja tarvitaan jatkuvaa kansallisen varautumisen kehittämistä uuden, paremman valmiuden tilan saavuttamiseksi.

Episteemisen hallinnan teoriakehys auttaa jäsentämään ja analysoimaan kansallisen varautumisen muutoksia ja eri toimijoiden roolia ja vaikutuksia tähän. Tämä ulottuvuus on keskeinen jatkotutkimuksen aihe osana IRWIN-Akatemiahanketta.

Tämä teksti perustuu esitelmään, jonka kirjoittaja piti Pohjoismaiden hallinnollisen liiton (NAF) Suomen osaston vuosikokouksessa Helsingissä 19.5.2021

Lähteet:

• Alasuutari, P. & Qadir, A. 2014. Epistemic governance: an approach to the politics of policy-making, European Journal of Cultural and Political Sociology, 1:1, 67-84, DOI: 10.1080/23254823.2014.887986.
• Baldwin, R., Cave, M. & Lodge, M. 2012. Understanding Regulation: theory, strategy, and practice. Oxford University Press.
• Gunningham, N., Grabosky, P., Grabosky, P.N., & Sinclair, D. 1998. Smart Regulation: Designing Evironmental Policy. Clarendon Press Oxford.
• Hyvönen, A-E., Juntunen, T., Mikkola, H., Käpylä, J., Gustafsberg, H., Nyman, M., Rättilä, T., Virta, S., Liljeroos, J. 2019. Kokonaisresilienssi ja turvallisuus: tasot, prosessit ja arviointi. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 17/2019.
• IRWIN-Akatemiahanke 2020-2023: Tiedon huoltovarmuus kompleksisessa ympäristössä. www.irwinproject.fi
• Klemm, K. 2019. Huoltovarmuus. Varautumisella selviytymiskykyä. Tietosanoma. Helsinki.
• Lonka, H. 2016. Valtioneuvoston turvallisuusstrategiatyö lainsäädännön muokkaajana. Dissertations in Social Sciences and Business Studies No 129. University of Eastern Finland.
• Lonka, H., Keinänen, A., Ovaska, E., Kiiski, K., Jääskinen, V., Ylipaavalniemi, J. ja Miettinen, P. 2020a. Lainvalmistelu tiedonhallinnan haasteena – tekoäly ratkaisuna? Edilex, Edita Publishing. https://www.edilex.fi/artikkelit/20942
• Lonka H., Laitinen K., Huhtinen A., Wähä S., Paasonen, J. ja Keinänen, A. 2020b. Kansallisen turvallisuuden vaikutusten arviointi. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja 2020:28.
• Rantamäki, A. ja Jalonen, H. (2021) Hallinnan informaatioresilienssiä etsimässä – Tutkimusmatka käsitteen juurille (IRWIN-hanke, julkaistavaksi tarjottu käsikirjoitus).
• Uusikylä, P., Lonka, H., Pelttari, H., Jalonen, H., Laitinen, K., Sederholm, T., Huhtinen, A-M., Anttonen, M., Niskanen, V-P., Vartiainen, P., Tikanmäki, I. 2021. Viljasta verkostoihin – Huoltovarmuuskeskuksen arviointi. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisusarja 2021:32.